14e conférence nationale de Solidarité rurale du Québec: En quoi consiste une décentralisation démocratique ?

Vincent Lemieux
Professeur de sciences politique à l'Université Laval. Il a publié de nombreux ouvrages sur le pouvoir, les partis politiques, les politiques publiques et les réseaux sociaux ainsi que: La décentralisation et Décentralisation, politiques publiques et relations de pouvoir.

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La problématique de la décentralisation peut être ramenée à cinq sous-questions présentées sous la forme d'oppositions entre deux options.

1) Pourquoi centraliser et pourquoi décentraliser? Cette question revient à définir les principes qui guident la décision de décentraliser et celle de centraliser, dont le principe de subsidiarité.

2) Pourquoi la démocratie plutôt que l'oligarchie? Dans la réponse, une définition de la démocratie est proposée qui expose les critères faisant qu'une collectivité ou une organisation peut être considérée comme démocratique.

3) Y a-t-il ou non un ordre de priorité entre ces critères de la démocratie? Notre réponse sera positive et nous justifierons l'ordre de priorité qui sera établi.

4) Pourquoi la décentralisation politique est-elle plus propice à la pratique de la démocratie que la décentralisation fonctionnelle? La réponse est basée sur la comparaison entre les modes de désignation des dirigeants, de financement et d'exercice des compétences dans les deux types de décentralisation.

5) Au Québec, faut-il privilégier la décentralisation locale et sous-régionale ou la décentralisation régionale? Après avoir présenté les arguments en faveur de chacune des deux options, nous démontrerons que la décentralisation locale et sous-régionale semble actuellement la plus appropriée.

Les principes qui doivent guider la décision de centraliser ou de décentraliser

Commençons par le principe de subsidiarité. Selon ce principe, la responsabilité de la gestion d'une problématique publique revient à la plus petite entité capable de résoudre le problème d'elle-même. Prenons l'exemple de la gestion de l’eau sur un territoire donné. Si un individu éprouve des problèmes avec son puits, il sera la personne la mieux placée pour régler le problème. Par contre, s’il s’agit d’un problème lié à un cours d’eau qui traverse tout le territoire d'une MRC, c’est cette MRC qui devra résoudre ce problème. Si le cours d’eau traverse plusieurs MRC, alors ce sont les instances régionales qui devront intervenir.

L'exemple que j'ai choisi est relativement simple, mais lorsqu’il s’agit de développement économique ou de questions environnementales, les problèmes prennent une toute autre ampleur et nécessitent le recours à des compétences dont ne disposent généralement pas les instances sous-régionales ou municipales. Pour cette raison, le principe de subsidiarité est souvent écarté au profit de ce que j'appellerais le principe de supériorité selon lequel ce sont les instances centrales, les instances les plus puissantes qui occupent le terrain. Ce sont elles qui déterminent s’il convient de centraliser, décentraliser ou recentraliser. Dans le livre Pour une décentralisation démocratique qui vient d’être publié, j’ai proposé un troisième principe pour trancher dans cette lutte de prérogatives: le principe de serviabilité. Selon ce principe, c'est le critère de la qualité des services qui devrait être pris en considération en premier lieu pour déterminer quelle instance est la mieux placée pour répondre à un besoin de la population.

Les critères d’une décentralisation démocratique
Trois éléments doivent être présents pour qu'on puisse qualifier de démocratique un exercice de gestion publique. Premièrement, il faut un dosage harmonieux entre coopération et compétition. Sans coopération entre les acteurs d’un milieu, il y a peu de chances qu’on puisse parler de démocratie. Par contre, sans compétition, il y a le risque que se développe une oligarchie, qu’un petit nombre d’acteurs prennent toutes les décisions, sans consultation, sans débats publics. S’il y a compétition sans collaboration, les affrontements constants risquent d’incapaciter une population locale à résoudre par elle-même une problématique.

Deuxièmement, il faut du leadership et de la responsabilité. Le grand sociologue allemand Max Weber disait qu’il y a deux grands péchés mortels en politique : ne défendre aucune cause et ne pas avoir le sens des responsabilités.

Troisième critère : la population doit pouvoir débattre publiquement des sujets qui la concernent. On a déjà dit que la démocratie est un système politique pour des gens qui ne sont pas certains d’avoir raison. Si vous faites face à des gens qui sont absolument sûrs d’avoir raison, il est difficile alors d’instaurer un dialogue véritablement démocratique. Une part d'incertitude est nécessaire dans tout processus démocratique et c'est par le biais de débats publics que l'on peut obtenir l'information nécessaire pour réduire cette incertitude.

Quel type de décentralisation faut-il favoriser?
Quel type de décentralisation offre le plus de chance à un processus de décision démocratique? Écartons d’emblée la déconcentration ou la décentralisation des services de la part d’un ministère central vers ses bureaux régionaux. Il s’agit là d’un processus de transfert hiérarchique de responsabilité plutôt que d’une véritable forme de décentralisation. Pour les besoins de cet exposé, je n'ai retenu que deux types de décentralisation: la décentralisation fonctionnelle ou de nature territoriale et la décentralisation politique. Les conseils régionaux, les agences de santé et de services sociaux, les commissions scolaires à certains égards sont des exemples d'instances issues d'une décentralisation fonctionnelle. Les Conférences régionales des élu(e)s (CRÉ), les MRC ont pour origine une décentralisation politique.

Pour déterminer à quel type de décentralisation nous avons affaire, nous devons poser les trois questions suivantes: qui contrôle les désignations des dirigeants, qui contrôle les sources de financement de la collectivité ou de l’organisation décentralisée, et, en troisième lieu, qui contrôle l’exercice des compétences? Une organisation décentralisée contrôle ses sources de financement, comme c'est le cas pour les municipalités qui perçoivent directement jusqu’à 80 ou 85% de leur financement. Ses dirigeants sont élus par la voie d'un scrutin public et ils disposent d'une grande latitude dans le choix et l'affectation des compétences nécessaires au bon fonctionnement de la municipalité. Dans le cas d’organisations issues d’un processus de décentralisation fonctionnelle, les représentants sont nommés par le gouvernement qui assure 100% du financement de l’organisme. Les besoins en compétences de ces organismes obéissent à une logique sectorielle, c’est-à-dire qu’ils doivent faire appel davantage à des experts ou des spécialistes qui sont moins redevables envers la population locale que des élus municipaux.

Faut-il privilégier la décentralisation locale et sous-régionale ou la décentralisation régionale?
M. le Premier ministre Jean Charest, Mme la ministre Normandeau, M. le sous-ministre Robert Sauvé ont évoqué au cours de ce colloque le plan de décentralisation proposé par le gouvernement du Québec. Il a été question de décentralisation à la carte, souple ou asymétrique. Est-il préférable de décentraliser au profit du régional (ex. CRÉ), ou bien au profit du « sous-régional », c’est-à-dire, les MRC ? À mon avis, les deux paliers administratifs doivent bénéficier de cette décentralisation. Mais s’il faut trancher, le caractère plus démocratique de l'administration locale et sous-régionale, par comparaison avec les instances régionales, devrait nous inciter à favoriser le plus possible un transfert de responsabilités vers ces niveaux administratifs.

Les conditions de succès d’une politique publique de décentralisation
Le politologue américain John W. Kingdon disait que pour qu’une politique publique fonctionne, il faut que trois « courants » se rencontrent : le courant des problèmes, le courant des solutions et le courant politique. Lorsqu’un des courants ne rejoint pas les autres, rien ne pourra fonctionner. Et c’est un peu la situation que l’on vit au Québec. Nous devons faire face à un certain nombre de problèmes, occasionnés par le manque de décentralisation. Mais souvent les solutions se font rares. Par ailleurs, l’engagement politique n’est pas toujours au rendez-vous non plus, ou l’est de manière inconstante. Il y a, comme dirait John W. Kingdon, des solutions à la recherche de problèmes qui n’existent pas vraiment ou encore il y a des problèmes et une volonté politique mais sans que les solutions n’existent. Il faut tout mettre en oeuvre pour forcer ces trois courants à se rencontrer pour favoriser une décentralisation pleinement démocratique.

Conférence prononcée le 10/03/2006

14e conférence nationale de Solidarité rurale du Québec - 8, 9 et 10 mars 2006