14e conférence nationale de Solidarité rurale du Québec: Gouvernance : le scandale de la bonne volonté

Gilles Paquet
Président de la Société royale du Canada (2003-2005), professeur émérite, École de gestion et Senior Research Fellow, Centre d'études en gouvernance, Université d'Ottawa

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Plusieurs intervenants ont fait état au cours de ce colloque des nombreux obstacles, faible densité démographique, vieillissement de la population, manque d'infrastructures et de services, qui sont le lot des régions. Pour pallier ces difficultés, ils ont invoqué l'urgence de trouver des solutions créatives, d'innover, de développer le capital social. Il a été question d'intelligence, d'apprentissages collectifs, mais peu de moyens ont été proposés pour permettre aux communautés d'atteindre ces objectifs, de développer la créativité, les compétences nécessaires pour apprendre à se gouverner par elles-mêmes.

Les difficultés qu'éprouvent les régions à assumer leur destin ne relèvent pas d'un manque de ressources ou d'un problème d'infrastructure: elles disposent en général de moyens suffisants pour se prendre en main. Il s'agit plutôt d'un problème de gouvernance. Les régions n'ont pas encore appris à coordonner, harmoniser leurs ressources pour trouver des solutions nouvelles, originales, à leurs problèmes actuels ou aux défis liés à leur développement.

Nous sommes dans un monde dans lequel le grand "G" de Gouvernement cède peu à peu la place au petit "g" de gouvernance. Nous vivons une période de transition entre un monde où quelqu'un était en charge, ou prétendait l'être, une personne qui avait le pouvoir, les informations et les moyens pour imposer son point de vue, et un monde où le pouvoir et l'information sont détenus par plusieurs acteurs différents, où plus personne n'est responsable. Dans ce monde nouveau, il nous faut apprendre à travailler ensemble, à mettre nos ressources en commun pour assumer notre propre gouvernance. Il n'est même plus permis d'espérer comme autrefois trouver le bonheur dans la servitude. Ceux qui promettent de nous protéger sont en fait incapables ou n'ont plus les moyens de le faire.

Les crises qui frapperont les régions viendront de l'extérieur. Le jour où seront remis en question les offices de mise en marché, le monde agricole fera face à une crise majeure. Pour passer à travers ce genre de crises, vous, les représentants du monde rural, allez devoir vous préparer, en bâtissant sur ce qui est votre ressource principale : vos communautés.

Les régions vont devoir changer leurs façons de faire: pour cesser de se faire dicter d'en haut leurs conditions de vie, elles devront résolument choisir de se «mêler de leurs affaires», de se prendre en charge. Ce changement d'attitude appelle une véritable révolution des esprits, l'émergence d'un mouvement profondément subversif qui marquera définitivement la fin de la «vocation de gouvernés» à laquelle nous sommes accoutumés depuis trop longtemps. Et si vous croyez qu'il suffit de s'en remettre à la bonne volonté de tous et chacun pour que s'opère ce changement, permettez-moi de vous dire que vous vous leurrez complètement. Ce genre de changement exige du courage. Le genre de courage dont a fait preuve Solidarité rurale en demandant au gouvernement de décentraliser. Car la décentralisation comporte des risques. Et si les régions n'obtiennent pas facilement de nouveaux pouvoirs via la décentralisation, ce n'est pas tant que les gouvernements veulent conserver leurs prérogatives, mais bien parce que nous, les gouvernés, sommes particulièrement frileux. Nous exigeons plus de liberté sans être prêts à concéder cette sécurité dont nous jouissons en tant que gouvernés.

Il vous faudra accepter de composer avec les exigences d'un processus de décentralisation démocratique auxquelles Vincent Lemieux a fait référence dans sa conférence. Cet alignement des trois courants, le courant des problèmes, le courant des solutions et le courant politique, ne surviendra pas par la grâce du Saint-Esprit. Il vous faudra prendre des risques en engageant l'avenir de vos communautés qui constituent votre seul levier. Et comme M. Lemieux le disait fort bien, vous prendrez des risques sans pouvoir vous appuyer sur aucune certitude.

Le contexte et les défis de la gouvernance
J’ai fait l'exercice de préciser le contexte et d'identifier les défis auxquels seront confrontées les régions qui décideront de lutter pour acquérir leur autonomie:

Les forces à développer
Dans un monde où les frontières disparaissent, en ébullition constante, il faut savoir s'adapter rapidement. Les différences sont grandes d'une communauté à une autre, il faut s'adapter différemment. Le contexte actuel justifie la décentralisation puisqu'elle permet de répondre par des ajustements locaux à des problématiques communes, mais vécues différemment par chaque communauté.

Que faut-il entendre par gouvernance?
Je dirais que c'est une forme de coordination efficace quand le pouvoir, les ressources et l'information sont vastement distribués. La gouvernance appelle une approche partenariale. Il faut prendre appui sur le milieu pour assumer la gouvernance.

Le milieu
Le milieu, c'est un « ensemble territorial formé de réseaux intégrés de ressources matérielles et immatérielles, dominé par une culture historiquement constituée, vecteur de savoirs et de savoir-faire, et reposant sur un système relationnel de type coopération/concurrence des acteurs localisés » (Lecoq 1989).

Leviers
Si vous reprenez cette définition du milieu point par point, vous obtiendrez la liste de tous les leviers que vous pouvez actionner pour dynamiser votre milieu:

> une culture historiquement constituée : la Beauce est ce qu'elle est car les Beaucerons connaissent leur histoire et leurs origines. Chaque région dispose de ses propres mécanismes culturels et sociaux et de nouveaux se développent constamment grâce à des individus ou des institutions dont on peut dire qu'ils sont des «ingénieurs sociaux»;

> des savoirs et des savoirs-faire qui sont véhiculés par des individus ou des organismes qui agissent comme de véritables entrepreneurs civiques;

> un système relationnel de type coopération/concurrence des acteurs: à partir du moment où le pouvoir et les informations sont répartis chez un grand nombre d'acteurs, ceux-ci sont forcés de mettre leur savoir et leurs compétences en commun.

Un cadre d'analyse
Les deux schémas suivants peuvent servir d'outils d'analyse pour mieux saisir les enjeux de la gouvernance. Un des défis qui attend ceux et celles qui vont vouloir développer un modèle efficace de gouvernance au sein de leur région est de parvenir à mobiliser aussi bien le secteur économique (marché, B), les acteurs politiques (politie, C) que le monde de la solidarité (société, A). Il est utopique de croire que l'on parviendra à rendre les régions autonomes en ne faisant appel qu'à un seul de ces trois secteurs.

Un seul secteur peut servir de levier : à Glasgow, en Écosse, la technopole qui a servi de moteur au développement du milieu a été mise en place par l'État; en Californie, c'est le marché qui entraîne les autres secteurs; à Ottawa, c'est le Centre de recherche et d'innovation d'Ottawa, un organisme à but non lucratif, qui a donné son élan à la région. Mais retenez que si cette impulsion peut provenir d'un secteur en particulier, il faut nécessairement rallier les autres secteurs pour que la région dans son ensemble en profite. La plupart des initiatives qui ont connu du succès dans nos régions procèdent d'actions conjointes des trois secteurs.

Stewardship
Je le rappelle une fois de plus: rien n'arrivera si l'on se contente de s'en remettre simplement à la bonne volonté de tous et chacun. Il va falloir provoquer ces rencontres, cette coopération/concurrence entre acteurs du milieu. Une forme de «stewardship», tel que l'ont défini Parr et Walesh est nécessaire pour surmonter l'inertie du milieu et rallier tout le monde.

Il faut d'abord savoir reconnaître les problèmes (étape I), utiliser les crises et les transformer en occasions privilégiées de changement, mettre sur pied des forums, apprendre du succès des autres régions.

Il faut ensuite savoir mobiliser le milieu (étape II). L'idée que les gens vont participer à un projet pour le simple plaisir d'aider l'autre est tout à fait angélique. Il faut les mobiliser sur la base de l'intérêt qu'ils peuvent y trouver. Il faut savoir communiquer, forcer le débat. Le président de Solidarité rurale, Jacques Proulx, est un bel exemple de quelqu'un qui a su communiquer au public des idées que d'autres n'auraient pas su transmettre. Il possède à la fois le talent de communicateur et la crédibilité nécessaire pour mobiliser les gens.

On veut mobiliser ces gens qui détiennent une parcelle de l'information ou une parcelle du pouvoir parce qu'on veut les inviter à collaborer (étape III). Pour susciter cette collaboration, vous devez obtenir des résultats tangibles rapidement. Ne projetez pas sur dix ans. Vos collaborateurs n'auront pas la patience d'attendre jusque là. Lancez vos projets rapidement. Vous allez pouvoir bâtir à partir des nouvelles relations formées à la suite de ces projets que vous avez initiés rapidement. Une fois la collaboration entre les acteurs du milieu bien établie, vous aurez alors le loisir de recadrer les perspectives, de définir des objectifs à plus long terme.

On ne le sait que trop bien, il est difficile de soutenir une attitude de changement sur une longue période (étape IV). Il suffit de voir comment les mouvements de solidarité, apparus spontanément au lendemain d'une catastrophe naturelle ou humanitaire, s'éteignent rapidement quelques jours après. Pour raviver la volonté des collaborateurs, donnez-leur des indications leur permettant de mesurer régulièrement les progrès accomplis, célébrez les succès.

Libéralisme, démocratie et républicanisme
On parle beaucoup de l'importance de développer des institutions démocratiques pour assurer la gouvernance de nos régions. Attention, encore ici, tout est une question d'équilibre et de balance. M. Bernard Cassens avait tout à fait raison lorsqu'il affirmait que le libéralisme est une forme de tyrannie des riches sur le reste de la population. Par contre, il ne faut pas oublier qu'en démocratie, c'est la majorité qui tyrannise le reste de la population: dans les cas limites, c'est 50,1% de la population qui impose ses choix à 49,9%. La démocratie entraîne toujours le risque de sombrer dans une hyper démocratie complètement improductive. Il existe un troisième modèle dont on fait peu de cas, mais qui présente autant d'intérêt que les deux premiers: le modèle républicain. Dans les sociétés républicaines, une large place est faite aux élites, mot honni de nos jours, mais qui n'en recouvre pas moins une réalité importante et désigne une classe dont la contribution peut être déterminante dans le succès de vos projets.

En réalité, il ne s'agit pas de choisir l'un ou l'autre de ces modèles. J'estime qu'il faut être aussi démocratique que possible, aussi libéral, aussi républicain que possible pour trouver dans sa communauté le compromis idéal entre ses trois modèles, mobiliser le plus grand nombre d'acteurs et de ressources.

En conclusion
Ce n'est pas parce que nous parlons de décentralisation que nous souhaitons évacuer l'État du développement de nos régions. Ce dont nous devons nous débarrasser, c'est de l'État providence, de l'État qui se charge de tout, pour le remplacer par un État-stratège, un État qui agit comme coordonnateur et au besoin fournir les ressources et le financement nécessaires pour appuyer une initiative locale. Certains projets locaux nécessiteront toujours l'aide et la contribution de l'État, qui seul peut pallier les insuffisances du marché ou de l'économie sociale d'une région.

Aujourd'hui les régions doivent choisir entre deux options. Elles devront choisir d'être ou bien le chien gras ou bien le loup maigre de la fable de La Fontaine, choisir entre la sécurité et l'incertitude, entre la servitude et l'autonomie.

Conférence prononcée le 10/03/2006

14e conférence nationale de Solidarité rurale du Québec - 8, 9 et 10 mars 2006